主任、各位副主任、各位委員：
現(xiàn)將開展備案審查工作的主要情況報(bào)告如下：
對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和法律賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)。根據(jù)憲法和立法法、監(jiān)督法的規(guī)定，所謂規(guī)范性文件是指國(guó)家機(jī)關(guān)或依法授權(quán)的組織制定的涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的文件。就我區(qū)而言，規(guī)范性文件備案審查是指“一府一委兩院”和鎮(zhèn)人大制定的規(guī)范性文件按照法定程序和期限報(bào)區(qū)人大常委會(huì)備案，并對(duì)其進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查的法律制度。區(qū)十七屆人大常委會(huì)以來，按照市人大常委會(huì)的部署要求，依法開展備案審查工作，為維護(hù)憲法法律權(quán)威、保障公民合法權(quán)益作出了積極努力。
一、備案審查制度和能力建設(shè)的有關(guān)情況
備案審查制度是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，對(duì)于提高全社會(huì)的法治觀念、法治水平、法治能力具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
（一）備案審查工作背景。十八大以來，中央不斷對(duì)備案審查工作作出重要決策部署。十八屆三中全會(huì)決定提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，通過備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。十八屆四中全會(huì)決定提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。十九屆四中全會(huì)明確提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。全國(guó)人大常委會(huì)多次對(duì)開展備案審查工作作出部署，就加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作提出明確要求。市四屆人大常委會(huì)以來，高度重視備案審查工作，專門單獨(dú)組建了備案審查工作委員會(huì)，開展了一系列卓有成效的工作，被國(guó)務(wù)院確定為全國(guó)完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制試點(diǎn)單位。2019年3月，市人大常委會(huì)在連續(xù)9年書面審議報(bào)告的基礎(chǔ)上，首次開始聽取和審議備案審查工作專項(xiàng)報(bào)告。2019年9月，市人大常委會(huì)備案審查信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)，市人大網(wǎng)首頁(yè)開放“規(guī)范性文件審查建議”窗口。2020年10月，市人大常委會(huì)通過了《重慶市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》）和《重慶市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查基準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《基準(zhǔn)》），自2021年1月1日起施行。
（二）我區(qū)備案審查制度和能力建設(shè)情況。區(qū)委和人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)高度重視備案審查工作， 2012年，在區(qū)委的大力支持下，區(qū)人大常委會(huì)辦公室增設(shè)備案審查科，增加正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1名（目前空缺），專門負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作的組織實(shí)施。2017年2月，區(qū)人大常委會(huì)印發(fā)了《重慶市璧山區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程（試行）》。目前，已形成由區(qū)人大常委會(huì)辦公室備案審查科牽頭、區(qū)人大各專門委員會(huì)和常委會(huì)工作部門聯(lián)動(dòng)審查的備案審查工作機(jī)制，做到統(tǒng)一受理、分工負(fù)責(zé)、相互配合。為做好備案審查工作，積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。2018年10月，組織人員參加了全市備案審查信息平臺(tái)操作使用培訓(xùn)，為信息平臺(tái)使用打下基礎(chǔ)。2021年3月，組織人員參加了全市備案審查工作培訓(xùn)，進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，不定期組織相關(guān)人員到區(qū)司法局開展備案審查工作學(xué)習(xí)交流。隨著備案審查機(jī)制的逐步健全，能力建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)，審查方式也從最初的“以被動(dòng)審查為主”到現(xiàn)在的“全面主動(dòng)審查”。從2017年至2020年，共接收區(qū)政府報(bào)送的規(guī)范性文件29件，備案審查數(shù)量逐年遞增，報(bào)送不規(guī)范等問題逐步減少，備案審查工作取得積極成效。
二、2020年備案審查工作的開展情況
按照市人大常委會(huì)《關(guān)于落實(shí)聽取和審議備案審查工作情況專項(xiàng)報(bào)告制度的通知》等要求，堅(jiān)持“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”工作原則，各委室密切配合，認(rèn)真開展備案審查工作，去年共收到區(qū)政府報(bào)送的規(guī)范性文件9件。
（一）落實(shí)“有件必備”，不斷深化備案審查認(rèn)識(shí)。備案審查主要包括形式審查和實(shí)質(zhì)性審查。人大常委會(huì)辦公室備案審查科承擔(dān)報(bào)備公文的接收、登記、存檔、分送等，并開展形式審查，各委室主要承擔(dān)實(shí)質(zhì)性審查，開展合法性、適當(dāng)性審查。對(duì)報(bào)備的各類文件，主要從報(bào)備時(shí)限、報(bào)備主體、文件內(nèi)容、形式要件、是否依法公開等方面進(jìn)行形式審查，符合《基準(zhǔn)》規(guī)定要件的規(guī)范性文件予以備案登記，對(duì)報(bào)備公文要件不齊的，要求予以補(bǔ)正后再報(bào)，做到“有件必備”。目前，我區(qū)已實(shí)現(xiàn)備案審查信息平臺(tái)電子報(bào)備，對(duì)需要報(bào)備的規(guī)范性文件可通過備案審查信息平臺(tái)向區(qū)人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)備。
（二）嚴(yán)格“有備必審”，不斷提升備案審查質(zhì)量。備案審查工作是一項(xiàng)專業(yè)性、實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，涉及的法律問題、政策問題、理論問題等比較多。因此，在對(duì)規(guī)范性文件開展實(shí)質(zhì)審查時(shí)，牢牢把握“四個(gè)不得”標(biāo)準(zhǔn)和“四看”要求，即不得超越法定權(quán)限，不得增加公民義務(wù)，不得限制合法權(quán)利，不得與上位政策、法律法規(guī)相抵觸；看發(fā)文動(dòng)機(jī)是否符合大政方針和立法精神，看行政舉措是否符合地方實(shí)際、切實(shí)可行，看權(quán)力義務(wù)設(shè)置是否顯失社會(huì)公平，看不同機(jī)關(guān)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定是否協(xié)調(diào)一致。同時(shí)，注重備案審查相關(guān)委室之間、審查與報(bào)備機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系，嚴(yán)格按照工作要求和規(guī)定流程，對(duì)照上位法逐條逐款進(jìn)行認(rèn)真審查，必要時(shí)組織相關(guān)部門征求意見建議，并形成審查意見及時(shí)向主任會(huì)議匯報(bào)，有效推進(jìn)備案審查工作。
（三）堅(jiān)持“有錯(cuò)必究”，推動(dòng)形成備案審查合力。把好規(guī)范性文件質(zhì)量關(guān)，及時(shí)糾正或撤銷與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，是保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段。我們始終堅(jiān)持“有錯(cuò)必究”原則，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的違背規(guī)范性文件合法性、適當(dāng)性的問題，文件制定機(jī)關(guān)按要求說明理由或給予糾正、撤銷。對(duì)不影響規(guī)范性文件實(shí)施的用語不規(guī)范、錯(cuò)別字等情況，也主動(dòng)與文件制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，督促其及時(shí)修改，并不斷提高文件質(zhì)量。同時(shí)，加強(qiáng)與區(qū)政府、司法局等單位的溝通協(xié)調(diào)，注重與市人大常委會(huì)的請(qǐng)示匯報(bào)，保證備案審查工作有序開展。
三、備案審查工作存在的主要問題
規(guī)范性文件備案審查工作，雖經(jīng)多年實(shí)踐，但對(duì)于區(qū)縣人大來說，仍處于“形式大于內(nèi)容”的探索完善階段，尚存在諸多亟待改進(jìn)和加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。
（一）思想認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一。雖早在1997年，地方組織法已將規(guī)范性文件備案審查明確為人大常委會(huì)的職責(zé)，但時(shí)至今日，無論審查主體還是審查對(duì)象，對(duì)這項(xiàng)工作的重視程度都還明顯不夠。有的認(rèn)為“不必要”：認(rèn)為規(guī)范性文件的合法性有政府法制部門把關(guān)，合理性也有實(shí)踐工作去檢驗(yàn)，審與不審不重要。有的擔(dān)心“得罪人”：認(rèn)為規(guī)范性文件代表著監(jiān)督對(duì)象的集體意志，否定其文件就是否定其能力，會(huì)影響人大與監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系。有的覺得“難度大”：認(rèn)為備案審查工作涉及面寬、工作量大、政策性強(qiáng)，審不好容易產(chǎn)生較大責(zé)任和后果，有畏難情緒。
（二）范圍界定難度較大。明確規(guī)范性文件的范圍是備案審查工作的前提。監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)主要負(fù)責(zé)審查同級(jí)政府的決定、命令和下級(jí)人大的決議、決定，《工作辦法》列舉了7種不屬于規(guī)范性文件的情形，但實(shí)際工作中，一是由“文種”帶來的困惑。大量具有普遍約束力的政府公文往往是以通知、意見、紀(jì)要等其它文種出現(xiàn)。二是由“權(quán)限”帶來的困惑。部分具有普遍約束力或涉及公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件以黨政聯(lián)合行文的方式下發(fā)，此類公文因冠之黨委意圖，而超越了人大審查權(quán)限。三是由“行文”帶來的困惑。對(duì)政府各部門制發(fā)的規(guī)范性文件若存在不適當(dāng)情形，人大常委會(huì)是否應(yīng)予主動(dòng)審查，沒有明確規(guī)定。
（三）力量保障比較薄弱。備案審查主要是對(duì)規(guī)范性文件的合法性和適當(dāng)性作出判定，而適當(dāng)性審查的標(biāo)準(zhǔn)非常抽象、籠統(tǒng)、不確定，尺度掌握難度較大。目前，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件初審工作的備案審查科有編無人，雖明確了一名兼職工作人員，但也是流動(dòng)頻繁、業(yè)務(wù)不熟、身兼數(shù)職，相對(duì)牽涉面極廣、專業(yè)性極強(qiáng)、期望值很高的備案審查工作，難免力不從心、不堪重負(fù)，實(shí)際上只能擔(dān)負(fù)“傳遞”任務(wù)，很難真正履行起審查職能。
四、做好2021年備案審查工作的打算
2021年是《工作辦法》和《基準(zhǔn)》實(shí)施的第一年，對(duì)加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)提出新的更高要求，備案審查工作掀開了歷史新篇章。我區(qū)備案審查工作將在人大常委會(huì)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)貫徹“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的工作總要求，著力研究如何更好地將備案審查制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推動(dòng)備案審查工作不斷開創(chuàng)新局面。
（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)使命意識(shí)。學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，深入學(xué)習(xí)新施行的《工作辦法》和《基準(zhǔn)》，深化理解，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)，全面落實(shí)從2021年開始將“一府一委兩院”和鎮(zhèn)人大制定的有關(guān)規(guī)范性文件全部納入人大備案審查范圍的要求，以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。
（二）夯實(shí)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化能力建設(shè)。市人大常委會(huì)從2019年就開始聽取和審議備案審查工作專項(xiàng)報(bào)告，為我們做出了表率，給我們以極大的示范和帶動(dòng)作用，我們將對(duì)標(biāo)對(duì)表，把握新要求，以首次聽取和審議備案審查工作報(bào)告為契機(jī)，認(rèn)真落實(shí)審議意見，強(qiáng)弱項(xiàng)，補(bǔ)短板，進(jìn)一步夯實(shí)備案審查業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，提升備案審查工作整體實(shí)效。
（三）密切協(xié)同配合，完善制度保障。加強(qiáng)與區(qū)政府、司法局等單位的備案審查工作銜接聯(lián)動(dòng)，在移交審查建議、共商研究意見、共享工作信息、共同培訓(xùn)研討、協(xié)調(diào)解決問題等方面逐步建立起常態(tài)化工作機(jī)制。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，通過座談交流、共同調(diào)研等方式，及時(shí)答疑解惑，推動(dòng)備案審查工作有序開展。
（四）加大宣傳力度，講好備審故事。創(chuàng)新宣傳方式，豐富宣傳題材，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)備案審查工作的了解和支持，提升社會(huì)各方面對(duì)備案審查工作知曉度和認(rèn)同感，共同維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和權(quán)威。
以上報(bào)告，請(qǐng)予審議。
重慶市璧山區(qū)人大監(jiān)察法制委
2021年5月6日
