審議意見是人大常委會行使監督權的一個重要形式。從憲法和法律規定的地方人大常委會的權力以及行使權力的方式看，監督權是地方人大常委會經常運用的一項重要權力，而常委會行使監督權的經常化形式即常委會會議聽取和審議“一府一委兩院”工作，審議后結果如何，審議的質量怎樣，最后用什么來衡量和評價，其落腳點只能是看審議意見的“深”與“淺”。
監督法頒布實施后，明確賦予了審議意見的法律地位。監督法第十四條規定：常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級“一府一委兩院”研究處理；“一府一委兩院”應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會專門委員會或常委會工作機構征求意見后向常委會提出書面報告。監督法第二十七條規定：常務委員會的執法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。由此看來，審議意見已作為一種獨立的法律形態寫入監督法，具有很強的監督屬性。就是說，審議意見是常委會組成人員在聽取和審議“一府一委兩院”某項工作報告后提出的評價和建設性看法，是經過綜合整理后交報告機關必須充分重視處理的意見建議，在很大程度上集中了常委會組成人員及主任會議比較一致的看法和意見，具有較為明確的影響力，是法律賦予人大常委會的一種剛柔并濟的有效監督形式。那么，關于審議意見的法律地位及效力，要注意走出以下幾個誤區。
一、走出“審議意見應是人大常委會整體意見”的誤區，審議意見可以是個人意見也可是部分人員的意見。監督法第十四條規定，人大常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級“一府一委兩院”研究處理。第二十條和二十七條也是類似的規定。從中不難看出，“人大常委會組成人員對有關報告的審議意見”是監督法中明確規定的表述方法。要特別注意不是“人大常委會對有關報告的審議意見”。審議意見是人大常委會組成人員在常委會會議上審議“一府一委兩院”有關報告時的意見，是一個或若干個人大常委會組成人員發言的羅列和綜合。
由于審議意見是人大常委會組成人員的意見，而組成人員是具體的個體，因而審議意見可以是人大常委會組成人員中個人的意見，可以是部分人員的意見，當然也可以是全體組成人員的共同意見。
監督法并沒有要求審議意見必須是人大常委會整體的意見。這從全國人大常委會辦公廳歷次下發的全國人大常委會組成人員的審議意見也能得到佐證。其下發的審議意見基本上都是這樣表述：“出席會議的人員普遍認為”、“部分出席會議人員認為”、“有些出席會議人員認為”。這顯然也表明審議意見可以個人上或部分人員的意見。
二、走出“審議意見怎么說‘一府一委兩院’就應怎么做”的誤區，“一府一委兩院”研究處理審議意見而不是執行審議意見。“研究處理”是監督法對落實審議意見的法定要求。如監督法第十四條規定，人大常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級“一府一委兩院”研究處理。“一府一委兩院”應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人大有關專門委員會或人大常委會有關工作機構征求意見后，向人大常委會提出書面報告。人大常委會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級“一府一委兩院”應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向人大常委會報告。
從中可以看出，一是對審議意見和決議的辦理要求是不同的。“一府一委兩院”對審議意見是研究處理，對決議是執行。研究處理和執行顯然不同。二是審議意見不是必須執行的。對審議意見是研究處理，就不一定審議意見怎么說，“一府一委兩院”就怎么做，否則法律就會或應該直接規定執行審議意見而不是研究處理審議意見了。“研究處理”充分暗示了審議意見不是必須執行的。但按有關法律的規定，決議、決定是必須執行的。三是“一府一委兩院”必須研究處理審議意見，并在研究處理過程中要和人大或人大常委會有關機構進行溝通和協商。監督法第十四條中“研究處理情況由其辦事機構送交本級人大有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后向常務委員會提出書面報告”就說明這一點。我認為“一府一委兩院”研究處理時，應以對黨對人民高度負責的態度，能辦理的要認真辦理，不能辦理的要說明原因。
人大常委會如果認為審議意見確實正確而且重要，但有關機關研究處理不力甚至置若罔聞，則人大常委會可按監督法的規定，啟動質詢、特定問題調查、提出撤職案等監督形式，對審議意見的處理不力實施監督。在法律規定的范圍內，人大常委會有多種法定方式或手段監督有關機關研究處理好審議意見。
三、走出“表決通過后的審議意見還是審議意見”的誤區，表決通過后的審議意見應稱為決議或決定。審議意見一旦進入表決程序，實際上性質就變了，審議意見就不是審議意見而是決議或決定了。所謂表決，辭海和現代漢語詞典都解釋為：“會議上通過舉手、投票等方式作出決定”。因而表決的過程就是作出決議或決定的過程。審議意見如果在人大常委會會議上表決通過了，審議意見就自然而然地轉換為決議或決定了，即使在行文上冠以“審議意見”四個字，由于經過了表決的過程，其本質也是決議或決定。對人大常委會做出的決議或決定，“一府一委兩院”是必須執行的，因而對表決通過后的審議意見就必須執行而不能研究處理了。如果表決通過后的審議意見還稱為審議意見，就會導致對此審議意見即要研究處理又不能研究處理，這從法理上會產生矛盾。表決通過后的審議意見應稱為決議或決定。事實上按監督法的規定，必要時是可以做出決議、決定的。
四、走出“人大常委會審議意見和人大常委會組成人員審議意見可以混為一談”的誤區，但只是人數要求不同性質沒有變化。監督法沒有“人大常委會審議意見”一說，但現實中這種表述方法經常出現。如不少地方都是以人大常委會名義下發審議意見，我對此并不贊同。但這種做法又是現實存在并在一定程度上得到默認。在認可這種做法的前提下，把人大常委會審議意見理解為是人大常委會整體的意見是現實可行的。由于人大常委會是集體行使職權，因而人大常委會審議意見應是半數以上人大常委會組成人員的共同意見，否則就不能冠人大常委會之名稱為人大常委會審議意見了。由于人大常委會組成人員的審議意見未必就是半數以上組成人員的共同的意見，因而人大常委會審議意見和人大常委會組成人員審議意見不是一回事，兩者不能混為一談。實際上也只是人數要求不同而已。
值得注意的是，無論是人大常委會的審議意見，還是人大常委會組成人員的審議意見，作為審議意見其性質一樣，法律地位相同，“一府一委兩院”都是研究處理。法律沒有規定人大常委會的審議意見比人大常委會組成人員的審議意見重要。我認為下發的審議意見，還是按監督法的規定以人大常委會組成人員的名義為好。
五、走出“主任會議審定的審議意見代表人大常委會審議意見”的誤區，主任會議的審定只是增強審議意見的權威性。有些地方的人大常委會對其組成人員的審議意見，采取主任會議審定后以“人大常委會審議意見”的形式發文。我認為，主任會議審定的審議意見，可在一定程度上增強審議意見的公信力和權威性、可行性，但就性質而言，這種審議意見還是人大常委會組成人員個人的意見或部分人員的共同意見。經主任會議審定后的審議意見，如果是半數以上人大常委會組成人員的共同意見，當然可以認為是人大常委會的審議意見，但如果不是半數以上組成人員的共同意見，就不能稱之為人大常委會審議意見。
在現實工作中，有些人大常委會組成人員由于調研不夠深入，掌握的情況不全面，往往審議發言質量不高，有些審議意見明顯不合適。相對來說，主任會議成員能力較強，水平較高，見識較廣。實踐表明，由主任會議對人大常委會組成人員的審議意見進行審定把關，能提高審議意見的質量和水平。目前對主任會議審定審議意見還有不同的聲音和看法，有些人認為主任會議審定審議意見不符合法理。但主任會議審定審議意見符合我國國情和實際，是現實可行的。
（區人大監察法制委主任委員 李榮寶）
