主任、各位副主任、各位委員：
現(xiàn)將開展備案審查工作的主要情況報告如下：
對規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法和法律賦予各級人大常委會的一項重要監(jiān)督職權(quán)。根據(jù)憲法和立法法、監(jiān)督法的規(guī)定，所謂規(guī)范性文件是指國家機關(guān)或依法授權(quán)的組織制定的涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的文件。就我區(qū)而言，規(guī)范性文件備案審查是指“一府一委兩院”和鎮(zhèn)人大制定的規(guī)范性文件按照法定程序和期限報區(qū)人大常委會備案，并對其進行合法性、適當(dāng)性審查的法律制度。區(qū)十七屆人大常委會以來，按照市人大常委會的部署要求，依法開展備案審查工作，為維護憲法法律權(quán)威、保障公民合法權(quán)益作出了積極努力。
一、備案審查制度和能力建設(shè)的有關(guān)情況
備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度設(shè)計，加強備案審查制度和能力建設(shè)，對于提高全社會的法治觀念、法治水平、法治能力具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
（一）備案審查工作背景。十八大以來，中央不斷對備案審查工作作出重要決策部署。十八屆三中全會決定提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，通過備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。十八屆四中全會決定提出，加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。十九屆四中全會明確提出，加強憲法實施和監(jiān)督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設(shè)。全國人大常委會多次對開展備案審查工作作出部署，就加強和改進備案審查工作提出明確要求。市四屆人大常委會以來，高度重視備案審查工作，專門單獨組建了備案審查工作委員會，開展了一系列卓有成效的工作，被國務(wù)院確定為全國完善規(guī)范性文件合法性審查機制試點單位。2019年3月，市人大常委會在連續(xù)9年書面審議報告的基礎(chǔ)上，首次開始聽取和審議備案審查工作專項報告。2019年9月，市人大常委會備案審查信息平臺實現(xiàn)全流程網(wǎng)上運轉(zhuǎn)，市人大網(wǎng)首頁開放“規(guī)范性文件審查建議”窗口。2020年10月，市人大常委會通過了《重慶市人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）和《重慶市人大常委會規(guī)范性文件備案審查基準(zhǔn)》（以下簡稱《基準(zhǔn)》），自2021年1月1日起施行。
（二）我區(qū)備案審查制度和能力建設(shè)情況。區(qū)委和人大常委會領(lǐng)導(dǎo)高度重視備案審查工作， 2012年，在區(qū)委的大力支持下，區(qū)人大常委會辦公室增設(shè)備案審查科，增加正科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1名（目前空缺），專門負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作的組織實施。2017年2月，區(qū)人大常委會印發(fā)了《重慶市璧山區(qū)人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程（試行）》。目前，已形成由區(qū)人大常委會辦公室備案審查科牽頭、區(qū)人大各專門委員會和常委會工作部門聯(lián)動審查的備案審查工作機制，做到統(tǒng)一受理、分工負(fù)責(zé)、相互配合。為做好備案審查工作，積極開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。2018年10月，組織人員參加了全市備案審查信息平臺操作使用培訓(xùn)，為信息平臺使用打下基礎(chǔ)。2021年3月，組織人員參加了全市備案審查工作培訓(xùn)，進一步提升業(yè)務(wù)能力。同時，不定期組織相關(guān)人員到區(qū)司法局開展備案審查工作學(xué)習(xí)交流。隨著備案審查機制的逐步健全，能力建設(shè)持續(xù)加強，審查方式也從最初的“以被動審查為主”到現(xiàn)在的“全面主動審查”。從2017年至2020年，共接收區(qū)政府報送的規(guī)范性文件29件，備案審查數(shù)量逐年遞增，報送不規(guī)范等問題逐步減少，備案審查工作取得積極成效。
二、2020年備案審查工作的開展情況
按照市人大常委會《關(guān)于落實聽取和審議備案審查工作情況專項報告制度的通知》等要求，堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”工作原則，各委室密切配合，認(rèn)真開展備案審查工作，去年共收到區(qū)政府報送的規(guī)范性文件9件。
（一）落實“有件必備”，不斷深化備案審查認(rèn)識。備案審查主要包括形式審查和實質(zhì)性審查。人大常委會辦公室備案審查科承擔(dān)報備公文的接收、登記、存檔、分送等，并開展形式審查，各委室主要承擔(dān)實質(zhì)性審查，開展合法性、適當(dāng)性審查。對報備的各類文件，主要從報備時限、報備主體、文件內(nèi)容、形式要件、是否依法公開等方面進行形式審查，符合《基準(zhǔn)》規(guī)定要件的規(guī)范性文件予以備案登記，對報備公文要件不齊的，要求予以補正后再報，做到“有件必備”。目前，我區(qū)已實現(xiàn)備案審查信息平臺電子報備，對需要報備的規(guī)范性文件可通過備案審查信息平臺向區(qū)人大常委會進行報備。
（二）嚴(yán)格“有備必審”，不斷提升備案審查質(zhì)量。備案審查工作是一項專業(yè)性、實踐性很強的工作，涉及的法律問題、政策問題、理論問題等比較多。因此，在對規(guī)范性文件開展實質(zhì)審查時，牢牢把握“四個不得”標(biāo)準(zhǔn)和“四看”要求，即不得超越法定權(quán)限，不得增加公民義務(wù)，不得限制合法權(quán)利，不得與上位政策、法律法規(guī)相抵觸；看發(fā)文動機是否符合大政方針和立法精神，看行政舉措是否符合地方實際、切實可行，看權(quán)力義務(wù)設(shè)置是否顯失社會公平，看不同機關(guān)對同一事項的規(guī)定是否協(xié)調(diào)一致。同時，注重備案審查相關(guān)委室之間、審查與報備機關(guān)之間的聯(lián)系，嚴(yán)格按照工作要求和規(guī)定流程，對照上位法逐條逐款進行認(rèn)真審查，必要時組織相關(guān)部門征求意見建議，并形成審查意見及時向主任會議匯報，有效推進備案審查工作。
（三）堅持“有錯必究”，推動形成備案審查合力。把好規(guī)范性文件質(zhì)量關(guān)，及時糾正或撤銷與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，是保障憲法和法律正確實施的有效手段。我們始終堅持“有錯必究”原則，對審查中發(fā)現(xiàn)的違背規(guī)范性文件合法性、適當(dāng)性的問題，文件制定機關(guān)按要求說明理由或給予糾正、撤銷。對不影響規(guī)范性文件實施的用語不規(guī)范、錯別字等情況，也主動與文件制定機關(guān)進行溝通，督促其及時修改，并不斷提高文件質(zhì)量。同時，加強與區(qū)政府、司法局等單位的溝通協(xié)調(diào)，注重與市人大常委會的請示匯報，保證備案審查工作有序開展。
三、備案審查工作存在的主要問題
規(guī)范性文件備案審查工作，雖經(jīng)多年實踐，但對于區(qū)縣人大來說，仍處于“形式大于內(nèi)容”的探索完善階段，尚存在諸多亟待改進和加強的薄弱環(huán)節(jié)。
（一）思想認(rèn)識不夠統(tǒng)一。雖早在1997年，地方組織法已將規(guī)范性文件備案審查明確為人大常委會的職責(zé)，但時至今日，無論審查主體還是審查對象，對這項工作的重視程度都還明顯不夠。有的認(rèn)為“不必要”：認(rèn)為規(guī)范性文件的合法性有政府法制部門把關(guān)，合理性也有實踐工作去檢驗，審與不審不重要。有的擔(dān)心“得罪人”：認(rèn)為規(guī)范性文件代表著監(jiān)督對象的集體意志，否定其文件就是否定其能力，會影響人大與監(jiān)督對象的關(guān)系。有的覺得“難度大”：認(rèn)為備案審查工作涉及面寬、工作量大、政策性強，審不好容易產(chǎn)生較大責(zé)任和后果，有畏難情緒。
（二）范圍界定難度較大。明確規(guī)范性文件的范圍是備案審查工作的前提。監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會主要負(fù)責(zé)審查同級政府的決定、命令和下級人大的決議、決定，《工作辦法》列舉了7種不屬于規(guī)范性文件的情形，但實際工作中，一是由“文種”帶來的困惑。大量具有普遍約束力的政府公文往往是以通知、意見、紀(jì)要等其它文種出現(xiàn)。二是由“權(quán)限”帶來的困惑。部分具有普遍約束力或涉及公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件以黨政聯(lián)合行文的方式下發(fā)，此類公文因冠之黨委意圖，而超越了人大審查權(quán)限。三是由“行文”帶來的困惑。對政府各部門制發(fā)的規(guī)范性文件若存在不適當(dāng)情形，人大常委會是否應(yīng)予主動審查，沒有明確規(guī)定。
（三）力量保障比較薄弱。備案審查主要是對規(guī)范性文件的合法性和適當(dāng)性作出判定，而適當(dāng)性審查的標(biāo)準(zhǔn)非常抽象、籠統(tǒng)、不確定，尺度掌握難度較大。目前，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件初審工作的備案審查科有編無人，雖明確了一名兼職工作人員，但也是流動頻繁、業(yè)務(wù)不熟、身兼數(shù)職，相對牽涉面極廣、專業(yè)性極強、期望值很高的備案審查工作，難免力不從心、不堪重負(fù)，實際上只能擔(dān)負(fù)“傳遞”任務(wù)，很難真正履行起審查職能。
四、做好2021年備案審查工作的打算
2021年是《工作辦法》和《基準(zhǔn)》實施的第一年，對加強備案審查制度和能力建設(shè)提出新的更高要求，備案審查工作掀開了歷史新篇章。我區(qū)備案審查工作將在人大常委會的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，切實貫徹“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作總要求，著力研究如何更好地將備案審查制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推動備案審查工作不斷開創(chuàng)新局面。
（一）加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強使命意識。學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，深入學(xué)習(xí)新施行的《工作辦法》和《基準(zhǔn)》，深化理解，增強責(zé)任意識和使命意識，全面落實從2021年開始將“一府一委兩院”和鎮(zhèn)人大制定的有關(guān)規(guī)范性文件全部納入人大備案審查范圍的要求，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。
（二）夯實基礎(chǔ)工作，強化能力建設(shè)。市人大常委會從2019年就開始聽取和審議備案審查工作專項報告，為我們做出了表率，給我們以極大的示范和帶動作用，我們將對標(biāo)對表，把握新要求，以首次聽取和審議備案審查工作報告為契機，認(rèn)真落實審議意見，強弱項，補短板，進一步夯實備案審查業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，提升備案審查工作整體實效。
（三）密切協(xié)同配合，完善制度保障。加強與區(qū)政府、司法局等單位的備案審查工作銜接聯(lián)動，在移交審查建議、共商研究意見、共享工作信息、共同培訓(xùn)研討、協(xié)調(diào)解決問題等方面逐步建立起常態(tài)化工作機制。堅持問題導(dǎo)向，通過座談交流、共同調(diào)研等方式，及時答疑解惑，推動備案審查工作有序開展。
（四）加大宣傳力度，講好備審故事。創(chuàng)新宣傳方式，豐富宣傳題材，增強社會對備案審查工作的了解和支持，提升社會各方面對備案審查工作知曉度和認(rèn)同感，共同維護社會主義法制統(tǒng)一和權(quán)威。
以上報告，請予審議。
重慶市璧山區(qū)人大監(jiān)察法制委
2021年5月6日
